Sentencia A. 1942/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1942/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos sobre responsabilidad administrativa del Estado por perjuicios causados por entidades públicas

 

(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas promovidas por entidades públicas en las que se pretenda la indemnización de perjuicios, de acuerdo con los artículos 90 de la Constitución Política y 104 y 142 del CPACA. 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1942 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7150

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 037 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 036 Administrativo de Bogotá

 

Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[2]. El 10 de noviembre de 2017, Mauricio Arturo Parra Parra en nombre y representación de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A.[3] – Corabastos –, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de repetición en contra de Martín Roberto Moscoso en calidad de delegado de la Gobernación de Cundinamarca y otros miembros de la Junta Directiva de Corabastos en el 2002[4]. Como pretensiones solicitó: (i) declarar patrimonialmente responsables a los demandados; (ii) condenar a los demandados a pagar por concepto de perjuicios a Corabastos la suma de $302.111.787; (iii) igualmente condenarlos al pago de la indexación de la suma mencionada, hasta la fecha en que se realice el pago total de la obligación; y (iv) condenarlos al pago de costas procesales.

 

2.   Como fundamentos fácticos de la demanda[5], se afirma que Raúl Antonio Tobón Orozco prestó sus servicios a Corabastos como gerente general, mediante contrato de trabajo a término fijo por dos (2) años, entre el 8 de julio del 2000 y el 5 de julio de 2002. En dicha fecha, la junta directiva decidió terminar su contrato de trabajo, según da cuenta el Acta n.° 483. La decisión se comunicó por correo certificado, ante la imposibilidad de contactar al señor Tobón. Posteriormente, el 1° de agosto de 2005, Raúl Antonio Tobón Orozco radicó demanda ordinaria laboral con el objeto de que se declarara la terminación sin justa causa de su contrato de trabajo y, en consecuencia, se condenara a Corabastos al pago de una indemnización y de las costas procesales.

 

3.   El 27 de enero 2006, el Juzgado 020 Laboral del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia en la cual absolvió a Corabastos. El 31 de julio de 2009, la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en fallo de segunda instancia, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. El 14 de mayo de 2014[6], la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no casó la sentencia del Tribunal. Con ocasión del referido fallo, el 6 de febrero de 2015, Corabastos canceló en favor del demandante las siguientes sumas: (i) $6.300.000 por concepto de costas procesales y judiciales, y (ii) $286.811.787 como indemnización. El 27 de mayo de 2015, Corabastos pagó la suma de $9.000.000 por concepto de costas procesales.

 

4.   El 4 y 17 de abril de 2017, los miembros del Comité de Conciliación de Corabastos decidieron presentar acción de repetición en contra de la Junta Directiva de Corabastos que ejercía funciones en 2002. Esto porque, a su juicio, “existió una conducta gravemente culposa” dada la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” (…) “por la inobservancia del tiempo de prórroga de un contrato laboral a término fijo”. En particular, señalaron que la Junta Directiva debió notificar la terminación del contrato con mínimo treinta (30) días de antelación al vencimiento de este.

 

5.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. El 29 de abril de 2024, el Juzgado 036 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera- declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso y ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito de Bogotá. Ese despacho argumentó que, según un análisis que hizo el Consejo de Estado[8] sobre la composición accionaria de la sociedad demandante, desde 2008 la participación estatal en Corabastos es inferior al 50%, por lo cual no es considerada como una entidad pública conforme a la regla especial de competencia dispuesta en el artículo 46 del estatuto de arbitraje y el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–. Así las cosas, concluyó que el caso debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

6.   Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[9]. El 26 de agosto de 2025, el Juzgado 037 Civil del Circuito de Bogotá rehusó el conocimiento de la demanda y propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Ese despacho señaló que el conocimiento de la acción de repetición es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 678 de 2001. Asimismo, indicó que, aunque desde 2008 Corabastos tiene una composición accionaria en su mayoría privada, para la época en que ocurrieron los hechos (2000-2002), la participación estatal era mayoritaria, lo que justifica el conocimiento del asunto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, explicó que algunos de los demandados que integraban la Junta Directiva de Corabastos en 2002 eran delegados de entidades públicas y participaron en la decisión de desvinculación.

 

7.   Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El asunto fue remitido a esta Corporación el 4 de septiembre de 2025[10]. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 7 de octubre de 2025[11] y remitido a ese despacho el 8 de octubre siguiente para su conocimiento y respectivo trámite.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

8.       El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2.  Jurisdicción competente para conocer la acción de repetición instaurada por una sociedad de economía mixta del orden nacional contra exmiembros de su Junta Directiva

 

9.    Sobre la acción de repetición. El artículo 90 de la Constitución Política establece que el Estado es patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos que le sean atribuibles por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Asimismo, dispone que si el Estado es condenado a reparar los daños que fueron causados por una conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes estatales, deberá repetir en su contra. En esta misma línea, el artículo 6 de la Carta Política dispone que “[l]os servidores públicos lo son [responsables] por la misma causa [infringir la Constitución y las leyes] y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.

 

10.   En relación con la acción de repetición, esta Corporación ha manifestado que aquella tiene una función reparatoria, resarcitoria[12] y retributiva[13], dado que se reprocha el actuar de un servidor público, exservidor o particular que en ejercicio de funciones públicas incurra en una conducta dolosa o gravemente culposa que dé lugar a que el Estado sea condenado. Por su parte, el artículo 142 del CPACA dispone que cuando el Estado deba pagar una indemnización debido a una condena, conciliación u otra forma de resolución de un conflicto que sea causado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor público, exservidor o un particular que ejerza funciones públicas, la entidad deberá repetir contra dicha persona por las sumas pagadas.

 

11.   Sobre el asunto, en el Auto 852 de 2023, la Corte Constitucional precisó que el CPACA, en sus artículos 142, 149A, 152 y 155, regula los factores de competencia subjetivos y objetivos por razón de la cuantía en relación con la acción de repetición. El artículo 142 consagra esta acción como un medio de control. A su vez, el artículo 152 asigna a los tribunales administrativos la competencia en primera instancia para conocer de estas acciones cuando la cuantía supere 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes -SMLMV-, siempre que dicha competencia no corresponda al Consejo de Estado. Por su parte, el artículo 155 ibidem dispone que los juzgados administrativos serán competentes en primera instancia cuando la cuantía no exceda los 500 SMLMV. Finalmente, el artículo 149, modificado por la Ley 2080 de 2021, otorga al Consejo de Estado la competencia para conocer de las acciones de repetición contra el presidente de la República o quien lo represente, así como frente a otros altos funcionarios, garantizando el principio de doble conformidad.

 

12.   En el mencionado auto, esta Corporación señaló que conforme a lo sostenido por el Consejo de Estado[14], los criterios de competencia establecidos en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 fueron derogados y, en consecuencia, no son aplicables a las acciones de repetición interpuestas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Esto se debe a que dichos criterios resultan incompatibles con las disposiciones introducidas por esta nueva normativa, lo que generó una derogatoria tácita.

 

13.   En esta línea, tanto el Consejo de Estado como esta Corporación han reconocido que la competencia para conocer las acciones de repetición recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se ha precisado que: “[l]a jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 del CPACA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001”[15].

 

14.   Conforme a lo expuesto y en atención a lo señalado por esta Corte en Auto 1192 de 2023, la competencia para conocer del medio de control de repetición corresponde exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por expresa disposición legal.

 

3. Sobre la naturaleza jurídica de Corabastos

 

15.   De acuerdo con los Estatutos de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. -Corabastos- [16] esta es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, organizada bajo la forma de sociedad anónima del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, constituida mediante Escritura Pública n.° 4222 de agosto de 1970, otorgada en la Notaría Cuarta (4) del Círculo de Bogotá[17].

 

16.   Al respecto, el Código de Comercio en su artículo 461 define las sociedades de economía mixta como aquellas que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Por su parte, el artículo 97 de la Ley 489 de 1998[18] señala que “[l]as sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley”.

 

17.   Por su parte, en la Sentencia C-953 de 1999, la Corte Constitucional indicó que la naturaleza de las sociedades de economía mixta surge de que la composición accionaria sea, en parte estatal y en parte de aportes particulares, razón por la cual no podría afirmarse que la sociedad sea “del Estado” o de propiedad de “particulares” sino que le otorga una naturaleza especial, denominada “mixta”, conforme a lo previsto en el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución.

 

18.   En este mismo sentido, en la Sentencia C-736 de 2007 la Corte sostuvo que lo que da el carácter de sociedad “mixta” a una entidad es que su capital social se forme por aportes del Estado y de los particulares, con independencia del porcentaje de participación[19]. Sobre Corabastos, el Departamento Administrativo de Función Pública, en los conceptos n.° 080451 de 2021, 147221 y 160271 de 2022 indicó que, de acuerdo con el literal f) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, dicha sociedad hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional como sociedad de economía mixta e integra la administración pública. Se trata de un organismo vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y tiene personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y cumple funciones en los términos que señale la ley.

 

19.   De acuerdo con todo lo anterior, la Sala concluye: Primero, que la competencia para conocer de las acciones de repetición a favor del Estado corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 142 del CPACA y por la Corte Constitucional en autos 852 y 1192 de 2023 y para determinar la autoridad competente dentro de dicha jurisdicción, deben considerarse dos factores, el subjetivo y el objetivo.

 

20.   Segundo, Corabastos es una sociedad de economía mixta, organizada como sociedad anónima del orden nacional y vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Su naturaleza jurídica se deriva de la composición accionaria que es integrada por aportes estatales y particulares. Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la característica “mixta” no depende del porcentaje de participación estatal, sino de la coexistencia de capital público y privado.

 

4. Caso concreto

 

21.   La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena concluye que la acción de repetición presentada por Mauricio Arturo Parra Parra en nombre y representación de Corabastos en contra de Martín Roberto Moscoso y otros exmiembros de la Junta Directiva de esa sociedad en el año 2002, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por las siguientes razones:

 

22.   De acuerdo con los artículos 104 y 142 de la Ley 1437 de 2011, aplicables al caso porque el pago de la condena se efectuó el 6 de febrero de 2015 (§3), y lo dispuesto por esta Corporación en autos 852 y 1192 de 2023, para determinar cuál es la autoridad competente dentro de esta jurisdicción, deben considerarse:

 

(i)   El Estado, a través de Corabastos S.A., sociedad de economía mixta del orden nacional vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, debió efectuar el 6 de febrero de 2015 un pago indemnizatorio por la suma de $286.811.787 en cumplimiento del referido fallo judicial. En virtud de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, la entidad se encuentra facultada para ejercer la acción de repetición prevista en el artículo 142 del CPACA contra los miembros de la Junta Directiva cuya conducta presuntamente culposa habría generado dicha condena.

(ii) La acción de repetición se fundamenta en la presunta responsabilidad patrimonial atribuida a quienes integraron la junta directiva de Corabastos en el 2002. Dado que la pretensión busca resarcir el patrimonio de una sociedad de economía mixta del orden nacional vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Con todo, la valoración de la cuantía para definir la competencia dentro de la jurisdicción corresponde al juez natural.

 

23.   Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas promovidas por entidades públicas en las que se pretenda la indemnización de perjuicios, de acuerdo con los artículos 90 de la Constitución Política y 104 y 142 del CPACA. 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 037 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 036 Administrativo de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 036 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer la acción de repetición presentada por Mauricio Arturo Parra Parra, en nombre y representación de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A., en contra de Martín Roberto Moscoso y otros exmiembros de la Junta Directiva de la Sociedad en el año 2002.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-7150 al Juzgado 036 Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 037 Civil del Circuito de Bogotá y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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